Практика Института. С какими проблемами к нам обращались заявители и в чём заключалась основная сложность

Дело семьи Айсаевых: право на социальную поддержку семей медработников, умерших от COVID-19

Что случилось

В Институт обратилась Любовь Айсаева, вдова врача, умершего от COVID-19. Фонд социального страхования отказался выплачиваться ей страховую выплату в размере около 3 млн рублей, обещанную президентом семьям погибшим в пандемию медикам1Подпункт «а» пункта 3 Указа Президента от 6 мая 2020 года № 313 устанавливает страховые выплаты родственникам врачей, умерших в результате инфицирования новой коронавирусной инфекцией (COVID-19) при исполнении ими трудовых обязанностей, в размере 2 752 452 рублей..

Айсаев Артур Тимертасович работал врачом-психиатром в Астраханской области. Пять дней в неделю он вёл амбулаторный приём пациентов. В начале ноября 2020-го среди таких был и пациент с симптомами COVID-19.

20 ноября 2020 года Айсаев, находясь на рабочем месте, плохо себя почувствовал и отпросился у заведующей отделения домой. Покинул он больницу, как и прежде до этого, на собственном автомобиле. Вечером его состояние ухудшилось. С 21 ноября 2020 года он находился на амбулаторном лечении дома.

29 ноября 2020 года на фоне неоднократного отказа в госпитализации и резкого ухудшения состояния Айаева увезли в реанимационное отделение ГБУЗ АО «АМОКБ» (Александро-Мариинская больница). Через несколько часов он скончался.

Ход дела и нарушения закона

Трудовое законодательство обязывает страховать работников от причинения вреда их жизни и здоровью при исполнении трудовых обязанностей. В случае смерти работника работодатель обязан провести расследование для установления причин кончины и вредных производственных факторов, проинформировать фонд социального страхования для оформления страховой выплаты и принять меры по предотвращению подобных случаев в будущем.

В декабре 2020 года вдова Айсаева Любовь обратилась к руководству психиатрической больницы за результатами расследования обстоятельств смерти мужа. Но работодатель целых полгода не предпринимал никаких действий – ровно до тех пор, пока прокуратура не вынесла представление об устранении нарушения закона. Только 13 мая 2021 года была организована Комиссия по расследованию смерти Айсаева А.Т.

Между смертью Артура Айсаева и началом расследования прошло 165 дней, а между смертью и моментом информирования вдовы о решении Комиссии – 204 дня. А по закону должно было пройти 1 и 4 дня соответственно2Такой срок закреплён в постановлении Правительства РФ № 239 – именно им руководствовалась Комиссия при составлении протокола о проведении расследования несчастного случая. Однако такая ссылка некорректна, при смерти работника расследование должно вестись в порядке, закреплённом постановлением Правительства № 967..

За столь длительное время неизбежно снижается (если не сводится к нулю) вероятность достоверного определения обстоятельств смерти работника – с кем он контактировал в период вероятного заражения и в каком состоянии здоровья находились пациенты, которых он принимал. А патогенные микроорганизмы, которые могли спровоцировать заболевание и смерть, и вовсе не сохранятся на рабочем месте. Свидетели болезни умершего забудут, были ли симптомы коронавируса у его пациентов. Недобросовестные лица, ответственные за безопасность и гигиену на рабочем месте, могут успеть создать документы о проведении мероприятий, обеспечивающих санитарную безопасность.

По результатам запоздалого расследования Комиссия пришла к абсолютно удивительным выводам.

  • Ни один из составленных ею документов не доказывает, что Айсаев заразился коронавирусом вне работы;
  • Ни один из документов, которыми руководствовалась Комиссия, не доказывает, что на приёме у Айсаева не было пациентов с подозрением на коронавирус или с уже установленным диагнозом;
  • Ни один из документов, которыми руководствовалась Комиссия, не доказывает, что у Айсаева отсутствовала возможность инфицирования на рабочем месте новой коронавирусной инфекцией;
  • Документы, содержащие выводы о том, что Айсаев был инфицирован вне работы, были составлены не Комиссией по расследованию несчастного случая – они датированы числами до начала официального расследования. Получается, что собирала материалы и делала выводы не Комиссия. А чужие умозаключения не могут быть положены в обоснование итогового решения Комиссии.

Допущенные Комиссией нарушения сроков расследования, волокита, ошибки в документах, отсутствие доказательств, подтверждающих истинность и логичность составленных выводов – всё это породило серьёзные неустранимые сомнения в том, действительно ли Артур Айсаев не мог заболеть на рабочем месте.

По закону3пункт 41 Постановления Минтруда России № 73 ответственность за своевременное и надлежащее расследование, оформление, регистрацию и учёт несчастных случаев на производстве возлагается на работодателя. Члены комиссий, проводящих расследование несчастных случаев, несут персональную ответственность за соблюдение установленных сроков расследования, за надлежащее исполнение обязанностей по полноте и всесторонности расследования, а также за объективность выводов и решений, принятых ими.

Получается, что именно в решении Комиссии должны были содержаться ссылки на все должным образом собранные доказательства. Должны были, но не содержались – получается, что причины заражения врача так и остались неустановленными, и всему виной многочисленные нарушения соответствующих регламентов.

Действия и бездействие работодателя и лиц, участвовавших в расследовании, нарушили трудовое законодательство4статьи 227-231 ТК РФ, закон о страховании от несчастных случаев5Федеральный закон от 24 июля 1998 года № 125-ФЗ «Об обязательном социальном страховании от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний» и статью 37 Конституции.

Указ Президента Российской Федерации от 5 мая 2020 года № 313, которым установлен размер выплат семьям погибших от коронавируса медиков, не содержит указаний на вину работника или работодателя как условие, исключающее осуществление страховой выплаты. Следовательно, она должна осуществляться вне зависимости от установленной в ходе расследования вины работника или работодателя.

Кроме того, Минзрав разъяснял, что в вопросе страховых выплат все сомнения должны толковаться в пользу медицинского работника. Всё это означает, что случай заболевания и смерти Артура Айсаева должен быть признан страховым, а решение Комиссии с его многочисленными ошибками, должно быть отменено.

Судебные тяжбы и текущий статус

Вдова медика предъявила иск к психиатрической больнице, а также органам, ответственным за проведение расследования. Все инстанции (вплоть до кассации) отказали признавать смерть Айсаева страховым случаем.

Отсюда и вытекает правовая проблема. Когда суды отказываются признавать смерть врача страховым случаем и возлагают на истца – семью умершего – бремя доказывания условий заражения в отсутствие доказательств, которые утрачены по вине работадотеля и государства, институт социального страхования по сути утрачивает своё предназначение как меры социальной поддержки. Истцы по подобным делам существенно ограничены в возможности сбора материалов, и в случае бездействия ответчиков, наделённых государством всеми инструментами установления обстоятельств смерти работника, они фактически лишаются возможности получить положительное судебное решение.

  • 28 октября 2021 года Кировский районный суд Астрахани отказал в удовлетворении исковых требований Айсаевой Л.В.
  • Астраханский областной суд в январе 2022 года отказал в удовлетворении апелляционной жалобы.
  • 30 июня 2022 года Четвёртый кассационный суд общей юрисдикции отказал в удовлетворении кассационной жалобы.

После прохождения последней инстанции – Верховного Суда Российской Федерации – юристы Института планируют обратиться в Конституционный Суд с жалобой на положения закона, возлагающие на родственников умерших врачей обязанность доказывать то, что врач заразился на рабочем месте, в условиях, когда доказательства утрачены по вине ответчика.


Дело Ильи Шаблинского: право на свободу выражения мнения в период пандемии

В Институт обратился доктор юридических наук, профессор конституционного права Илья Шаблинский – в 2020 году он был привлечён к административной ответственности за проведение одиночного пикета.

Правоохранительные органы и суды признали этот одиночный пикет нарушением коронавирусных ограничений, установленных пунктом 2 Указа Мэра Москвы от 5 марта 2020 года о запрете на проведение массовых мероприятий. Как показала практика, новая норма фактически использовалась для полного блокирования возможности граждан критиковать действия властей. Более того, по всей России одиночные политические акции квалифицировались как массовое мероприятие, якобы угрожающее распространением коронавируса.

В судебном постановлении о привлечении Шаблинского к ответственности не отражалось, какую именно угрозу распространения инфекции представлял одиночный пикет на улице. Суды немотивированно посчитали его массовым мероприятием.

В соответствии со статьёй 29 Конституции каждому гарантируется свобода мысли и слова. Аналогичное положение закреплено и в Европейской Конвенции по правам человека – оно включает в себя свободу придерживаться своего мнения, а также свободу получать и распространять информацию и идеи без какого-либо вмешательства со стороны публичных властей.

Одной из форм реализации свободы слова является проведение мирных собраний. Как указал Конституционный Суд в одном из постановлений 2019 года, право на мирные собрания обеспечивает гражданам реальную возможность через публичные мероприятия оказывать влияние на организацию и осуществление государственной и муниципальной власти – и тем самым способствовать поддержанию мирного диалога между гражданским обществом и государством.

В деле заявителя судом не были исследованы общественно-опасные последствия проведения одиночного пикета. Столь формалистский подход на практике приобрёл системный характер – в этом и кроется главная правовая проблема. Он способствует возникновению сдерживающего эффекта (англ.: chilling effect) в отношении свободы слова и права на мирные собрания.

В октябре 2021 года юристы Института обратились в Конституционный Суд с жалобой в защиту права на проведение одиночного пикетирования. Определением от 30 ноября 2021 года КС не нашёл нарушений в законах, ограничивающих свободу публичных мероприятий. Что сам профессор Шаблинский думает о таком решении – можно прочесть здесь.


Дело жителей города Москвы (16.6 КоАП Москвы): право на оспаривание законов, устанавливающих новый порядок привлечения к ответственности за нарушение коронавирусных ограничений

Что случилось

В Институт права и публичной политики обратились муниципальный депутат Денис Шендерович и журналист Алексей Обухов с просьбой помочь защитить москвичей от действия части 1.1 статьи 16.6 Кодекса об административных правонарушениях Москвы. Помимо них в этом деле было ещё девять административных истцов.

Принятые 1 апреля 2020 года «коронавирусные» нововведения в московском КоАП позволили городским властям штрафовать жителей Москвы за проезд на личном транспорте без пропуска или за некорректную работу мобильного приложения «Социальный мониторинг». По сути, это означало отмену презумпции невиновности. Московские власти собирали данные о нарушении коронавирусных ограничений с помощью камер видеонаблюдения, мобильного приложения, не прошедших сертификацию и устанавливающих обстоятельства дела с точностью 60-70%, что считается властями достаточным для вывода о виновности гражданина.

Правовая проблема

В этом деле имеет место спор о возможности привлечения граждан к административной ответственности за нарушение режима повышенной готовности в упрощённом порядке без доказательств их вины и вопреки принципу презумпции невиновности (статья 3.18.1 КоАП Москвы).

Согласно части 5 статьи 76 Конституции, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, действует федеральный закон. Это означает, что никакие положения КоАП Москвы не могут противоречить положениям КоАП РФ – а в случае противоречия должен применяться федеральный кодекс как имеющий бóльшую юридическую силу.

Полномочия субъектов Российской Федерации по регулированию вопросов административной ответственности ограничены статьёй 1.3 КоАП РФ, устанавливающей исключительную компетенцию Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях. Пункт 4 части 1 статьи 1.3 КоАП РФ также относит установление порядка производства по делам об административных правонарушениях к ведению Российской Федерации.

КоАП Москвы устанавливает особый порядок рассмотрения административных правонарушений по статье 3.18.1 КоАП Москвы, и этот порядок отсылает к части 3 статьи 28.6 КоАП РФ.

Что прописано в КоАП Москвы применительно к нашему делу:

  • протокол о привлечении за нарушение коронавирусных ограничений не составляется;
  • постановление по делу об административном правонарушении выносится без участия лица, в отношении которого возбуждено дело.

Однако в части 3 статьи 28.6 КоАП РФ чётко обозначено, к рассмотрению каких дел применяется особый порядок производства, – и этот перечень является закрытым, ведь он не содержит прямого указания на возможность установления субъектами Российской Федерации иных категорий дел, которые бы рассматривались в особом порядке. К ним относятся дела о правонарушениях в области благоустройства территории и дорожного движения.

Статья 3.18.1 КоАП Москвы, которую пытались оспаривать заявители, находится в главе 3 «Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность», – это означает, что предусмотренный данной статьёй состав не охватывается правилом об особом порядке привлечения к ответственности. Получается, что Мосгордума фактически распространила применение части 3 статьи 28.6 КоАП РФ на не перечисленные в ней составы – и это решение прямым образом противоречит федеральному законодательству.

Мосгордума и мэр Москвы, установив особый порядок производства по делам об административных правонарушениях (или, по утверждению административных ответчиков, «организационно-правовой механизм»), не усилили защиту прав человека, а упростили организацию работы органов государственной власти по привлечению людей к ответственности. Протокол об административном правонарушении не составляется, доказательства собираются автоматически, постановление выносится в отсутствие защитника, обстоятельства дела не выясняются, производится исключение из принципа презумпции невиновности. Это нарушает подход, изложенный Конституционным Судом.

Нововведённая статья 16.6 КоАП Москвы ограничивает объём прав граждан, существующий при рассмотрении дела в обычном порядке, и вынуждает граждан самостоятельно доказывать свою невиновность. Более того, как неоднократно указывал Конституционный Суд, цели рациональной организации деятельности органов власти, не могут служить основанием для ограничения прав и свобод6Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 1995 года № 17-П, от 14 ноября 2005 года № 10-П, от 26 декабря 2005 года № 14-П, от 16 июля 2008 года № 9-П, от 7 июня 2012 года № 14-П, от 13 мая 2014 года № 14-П и др.. Соответственно, упрощение производства по делам об административных правонарушениях посредством лишения граждан прав и гарантий, предусмотренных обычным порядком, недопустимо.

Ход дела

Институт вёл это дело в судах общей юрисдикции. Суды четырёх инстанций вплоть до Верховного отказались рассматривать по существу требования истцов о признании недействующими положений КоАП Москвы. Суды немотивированно указывали, что фактов наличия нарушений или угрозы нарушений прав, свобод и законных интересов административных истцов судом не установлено – такой вывод сложился из того, что не все истцы привлекались к административной ответственности, а те, кто всё же был привлечён, впоследствии были освобождены от штрафов. Получается, что, по мнению судов, граждане, ещё не привлечённые к ответственности, но находящиеся под угрозой её наложения в упрощённом порядке, не могут защищаться от такого порядка.

Первый апелляционный суд общей юрисдикции в определении приходит к выводу, что Денис Шендерович (равно как и другие истцы, находившееся в аналогичном положении) не является участником правоотношений по наложению штрафа, а значит – и не вправе ставить вопрос о признании оспариваемых норм недействующими. Суд утверждает, что граждане, обратившиеся с иском об оспаривании нормативного акта, должны доказать, что он нарушает или может нарушить права, свободы и законные интересы административного истца или неопределённого круга лиц.

Второй кассационный суд общей юрисдикции посчитал, что материалы дела не подтверждают факта нарушения прав, свобод и законных интересов истцов или же реальной угрозы его наступления.

По мнению юристов, работающих с делом, суды не учли следующее: административные истцы являются гражданами Российской Федерации, живут и работают в Москве, передвигаются по городу – всё это означает, что положения московского КоАП распространяются и на них, и они, выражаясь строго юридическим языком, являются субъектами отношений, регулируемых оспариваемыми нормами. Потенциально они могут быть привлечены к ответственности, а их персональные данные являются предметом обработки техническими средствами и программным обеспечением.

Такой подход российских судов не позволяет гражданам защищаться от произвола законодателя, чтобы быть подвергнутым административному наказанию не иначе как на основаниях и в порядке, установленных федеральным кодексом. Он лишает их права на презумпцию невиновности и гарантий всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения всех обстоятельств и справедливого разрешения дел об административных правонарушениях.

Перспективы

Так как институт обжалования нормативных актов по Кодексу административного судопроизводства РФ является недостаточно развитым в российской правовой системе, юристы Института планируют обратиться в Конституционный Суд с жалобой на положения КАС РФ, препятствующие гражданам эффективно защищаться от неправовых законов.


Дело жителей города Москвы (3.18.1 КоАП Москвы): право на эффективную судебную проверку мер ответственности, вводимых законодательной властью за нарушение коронавирусных ограничений

Правовая проблема

Помимо всего вышеперечисленного, Денис Шендерович и Алексей Обухов намеревались защитить жителей города Москвы от действия частей 2–4 статьи 3.18.1 КоАП Москвы. И снова речь пойдёт о мобильном приложении.

Основная проблема заключается в том, что принятые 1 апреля 2020 года нововведения, о которых мы писали выше, дублируют состав, предусмотренный федеральным КоАП и позволяют дважды наказывать за одно и то же правонарушение.

В данном случае заявители оспаривают законность введения московскими властями нового административного правонарушения за нарушение режима повышенной готовности на территории города (в том числе режима самоизоляции) в то время, когда аналогичный состав уже действовал в федеральном КоАП. Положения статьи 3.18.1 КоАП Москвы фактически дублируют статью 20.6.1 федерального кодекса – и их введение позволяет московским властям наказывать нарушителей по упрощённым стандартам доказывания. Исполнительной власти города Москвы не приходилось доказывать сложные элементы правонарушения (например, вину) – и как итог, это упростило сбор штрафов.

Повторяя выше процитированное конституционное положение, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В случае противоречия между ними большей силой обладает федеральная норма.

Статья 3.18.1 КоАП Москвы не содержит никаких элементов состава, которые бы не охватывались диспозицией статьи 20.6.1 федерального КоАП. Это создаёт поле для произвольного применения оспариваемой нормы и приводит к ситуации, когда граждане могут оказаться наказанными дважды за одно и то же деяние. Фактически это означает нарушение всем известного правового принципа non bis in idem, направленного на поддержание правовой безопасности, определённости и стабильности.

Согласно сложившейся правоприменительной практике иных субъектов Российской Федерации и разъяснениям Верховного Суда, действия, указанные в оспариваемой московской норме, уже охватываются составом статьи 20.6.1 КоАП РФ. Это свидетельствует о нарушении общеправового принципа юридического равенства и справедливости, отступление от которого с неизбежностью сопряжено с рисками произвольного применения административного принуждения7См. об этом, например, постановление Конституционного Суда от 4 декабря 2017 года № 35-П.

Ход дела

Институт вёл это дело в судах общей юрисдикции. Все инстанции вплоть до Верховного Суда отказали в удовлетворении требований Дениса Шендеровича, Алексея Обухова и других истцов о признании недействующими положений КоАП Москвы.

Суды в нарушение закона и правовых позиций Конституционного Суда:

  • признали законным введение на региональном уровне состава, дублирующего положения федерального КоАП;
  • отказались проводить эффективную судебную проверку правового качества закона – не аргументировали утверждение о том, что оспариваемые положения соответствуют требованиям соразмерности, адекватности, пропорциональности, направленности на обеспечение охраняемых законом ценностей;
  • признали наличие у субъекта Российской Федерации полномочия устанавливать порядок производства по делам об административных правонарушениях.

Сейчас юристы Института готовят жалобу в Конституционный Суд на положения процессуального закона, позволяющие судам уклоняться от проверки качества региональных законов по мотивам отсутствия у судов полномочий на оценку закона на предмет его соответствия требованиям соразмерности, адекватности, пропорциональности, направленности на обеспечение охраняемых законом ценностей.


Дело жителей города Москвы (указы мэра): право на эффективную судебную проверку ограничений, вводимых исполнительной властью в связи с угрозой распространения коронавирусной инфекции

Денис Шендерович и Алексей Обухов пытались добиться признания недействующими ряда положений из двух указов главы Москвы – от 5 марта 2020 года (в редакции от 29 марта 2020 года) о повышенной готовности и от 11 апреля 2020 года о цифровых пропусках.

Правовая проблема

В данном контексте речь идёт об ограничении указом мэра конституционного права на свободное передвижение – положения директивы закрепляли прямую обязанность воздерживаться от выхода из дома без исключительной причины. Также оспаривается установленная апрельским указом обязанность получать цифровой пропуск на выход из дома под условием предоставления персональных данных. Согласно императивам Конституции, подзаконные акты не могут ограничивать конституционные права и свободы. Это дело важно тем, что его положительный исход поможет положить конец неправовой практике присвоения властных полномочий и развития «указного права».

Положения пункта 9.3 мартовского указа нарушают право на свободное передвижение (статья 27 Конституции). При этом, как отмечают заявители, мэр Москвы не полномочен ограничивать конституционные права и свободы и обуславливать их реализацию обязательным предоставлением персональных данных.

Конституция гласит, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо для защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Получается простой вывод: каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, если на это не налагается обусловленный законной целью запрет. Это же закреплено в специальном законе8Положения статьи 1 Закона РФ «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения» допускают возможность введения ограничений права на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации только на основании закона..

Указ мэра Москвы является подзаконным актом и не основывается на существующих нормах федерального законодательства – ведь ни один закон РФ не предоставляет главе субъекта полномочие на ограничение каких-либо конституционных прав.

Иллюстрацией этого вывода может служить ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» – он позволяет главе региона вводить некоторые ограничения, но касаются они частных запретов (например, право ограничивать доступ людей и транспортных средств на территорию, на которой существует угроза возникновения чрезвычайной ситуации, а также в зону чрезвычайной ситуации)9пподпункт «а» пункта 10 статьи 4.1. Однако оспариваемый пункт мартовского указа не ограничивает доступ людей и транспортных средств на территорию города Москвы, а предусматривает для уже находящихся на территории города Москвы граждан запрет покидать места проживания (пребывания). Но именно закон «О защите населения» по сути и стал оправданием введения мэрских ограничений.

Проблема персональных данных

Конституция устанавливает, что сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются. В целях соблюдения требований оспариваемого указа об обязательных пропусках лица, пребывающие в Москву, были вынуждены получать разрешение на передвижение по городу, что неминуемо влекло для них обязанность передавать свои персональные данные для сбора, хранения, использования информации, затрагивающей частную жизнь граждан.

Помимо этого апрельский указ предупреждал об ответственности за его неисполнение (пункт 16): например, за представление недостоверных сведений нарушитель подлежал привлечению к ответственности по уголовному и административному законодательству Российской Федерации. Это, по сути, означало принуждение к передаче властям своих персональных данных и маршрутов перемещения – и этот алгоритм не предусматривал согласия лица на передачу, сбор, хранение, использование его личной информации. Всё это не соответствовало положениям федеральных законов и Конституции.

В силу разъяснений Верховного Суда Российской Федерации, изложенных в Постановлении Пленума от 27 июня 2013 года № 21, любое ограничение прав и свобод человека должно:

  • быть основано на федеральном законе;
  • преследовать социально значимую, законную цель (например, обеспечение общественной безопасности, защиту морали, нравственности, прав и законных интересов других лиц);
  • являться необходимым в демократическом обществе (пропорциональным преследуемой социально значимой, законной цели).

Несоблюдение одного из этих критериев представляет собой нарушение прав и свобод человека, которые подлежат судебной защите в установленном законом порядке. Конституционный Суд также неоднократно указывал на возможность ограничения прав только законом10см. постановления от 27 марта 1996 года № 8-П, от 18 февраля 2000 года № 3-П.

Ход дела

Толкование положений закона «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» как определяющих полномочия мэра Москвы по введению каких-либо ограничений конституционных свобод на территории своего субъекта не соответствует конституционно-правовому смыслу законодательства.

Однако суды посчитали, что наличие полномочий мэра Москвы принимать акты в период режима повышенной готовности автоматически означает возможность принимать любые директивы, ограничивающие конституционные права и свободы или ставящие реализацию прав под условия, не предусмотренные федеральным законодательством. По мнению судов, полномочия мэра при режиме повышенной готовности не ограничены федеральным законодательством.

Такое толкование противоречит установленным Конституционным Судом и ЕСПЧ пределам полномочий лиц, издающих подзаконные акты. В судебном процессе московские власти не доказывали отсутствие в своих действиях нарушений таких пределов.

Все пройденные судебные инстанции11Карточки дел: первая инстанция, апелляция, первая кассация, Верховный Суд вынесли необоснованные и, по мнению истцов, незаконные решения. Суды – в нарушение принципа разделения властей – фактически отказались эффективно проверять правовое качество введённых ограничений, осуществлять судебный контроль за исполнительной властью, а сами ограничения не проверялись на предмет адекватности, соразмерности, пропорциональности, учёта всего многообразия жизненных ситуаций, разумности срока действия.

Суды первой, апелляционной и кассационной инстанций долгое время не выдавали истцам судебные акты – и это привело к тому, что Верховный Суд отказался рассматривать их дело по причине пропуска сроков12Сейчас юристы Института готовят жалобу в Конституционный Суд на положения КАС РФ, не позволяющие восстанавливать срок на обращение в Верховный Суд, если он был пропущен по вине нижестоящих судов, своевременно не выдававших судебные акты, которые будут обжаловаться в Верховном Суде..

Причины, по которым указы должны быть отменены

Любое решение или действие органов исполнительной власти может быть проверено на предмет его соответствия закону не только с формальной, но и с содержательной стороны.

Судебная власть уполномочена оценивать соразмерность, пропорциональность, адекватность ограничительных мер, вводимых исполнительной властью. Роль судебной власти заключается не только в дисквалификации недопустимых актов, но и в «настройке» правового смысла отдельных норм. Гражданское общество, на которое распространяются акты, обладает конституционным правом открытой всесторонней судебной проверки правового качества подзаконных актов. Это особенно важно при оперативном, опережающем регулировании, вводимом исполнительной властью. Однако это право истцов не было обеспечено судами первой, апелляционной и кассационной инстанций.

Аргументы в ЕСПЧ

В апреле 2022 года юристы Института направили по делу заявителей жалобу в Европейский Суд по правам человека. Указы мэра Москвы являются несоразмерным вмешательством в свободу передвижения. Конкретные виды ограничений – в том числе свободы передвижения, – вводимые в период действия особых условий и режимов проживания, должны быть поименованы в законе, ведь именно это и гарантирует недопущение произвола в правоприменении. На это, в частности, обратил внимание Совет Европы в Руководстве для государств по COVID-19. В отличие от жалобы по делу Terheş v. Romania, которое мы описывали в предыдущей главе, заявитель видит серьёзное несбалансированное произвольное вмешательство властей в право на свободу передвижения и выбора местожительства.

Ограничения свободы передвижения вводились московскими властями хаотично, содержали неясные формулировки, оказывали сдерживающий эффект на добросовестных граждан, которым объективно требовалось передвижение в период пандемии.

Для того чтобы быть необходимым в демократическом обществе, ограничение свободы должно соотноситься с актуальной общественной необходимостью, быть пропорциональным (то есть необходимы рациональная взаимосвязь между целями государственной политики и средствами, применяемыми для их достижения, и справедливое равновесие между требованиями всего общества и требованиями защиты фундаментальных прав личности), а оправдание таких ограничений должно быть достаточным и уместным13см.: Lashmankin and Others v. Russia, no. 57818/09, 7 February 2017, § 24.