Глава 1. Правовой статус служебной информации ограниченного распространения

Порядок обращения со служебной информацией ограниченного распространения регламентируется Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти, уполномоченном органе управления использованием атомной энергии и уполномоченном органе по космической деятельности, утверждённым Постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 года № 1233 (далее — Положение, Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения). Положение определяет, какая информация относится к категории служебной информации ограниченного распространения, какие сведения не могут быть отнесены к ней, как проставляется и снимается пометка «Для служебного пользования», как распространяются документы с такой пометкой и т. д.

Примечательно, что Постановление, принятое в 1994 году, само имело пометку «Для служебного пользования», то есть было отнесено к служебной информации ограниченного распространения. В связи с этим данное Постановление не было официально опубликовано в течение десяти лет. Оно было опубликовано только в 2005 году благодаря усилиям адвоката Ивана Павлова, который через суд добивался снятия ограничения на доступ к Постановлению, получил отказ в удовлетворении требований, однако в итоге Правительство РФ всё равно опубликовало документ1См.: Павлов И.Ю. Некоторые аспекты понимания служебной тайны // Информационное право. 2010. № 3. С. 6–10..

Согласно Положению служебная информация ограниченного распространения определяется как «несекретная информация, касающаяся деятельности организаций, ограничения на распространение которой диктуются служебной необходимостью, а также поступившая в организации несекретная информация, доступ к которой ограничен в соответствии с федеральными законами» (пункт 1.2).

В силу прямого указания в пункте 1.1 Положения его требования распространяются на порядок обращения не только с документами, но и с другими материальными носителями служебной информации ограниченного распространения, например фото-, кино-, видео- и аудиоплёнками, машинными носителями информации и т. д.

Служебная информация ограниченного распространения не подлежит разглашению и распространению без санкции уполномоченного должностного лица (пункт 1.7 Положения). По сути, служебная информация ограниченного распространения — это информация, которую государство хочет скрыть, хотя — в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 года № 5485–1 «О государственной тайне» (далее — Закон о государственной тайне) — оснований для её отнесения к государственной тайне нет.

1.1. Разграничение служебной информации ограниченного распространения и иных видов тайн

Как представляется, основные трудности возникают при отграничении служебной информации ограниченного распространения от государственной тайны и коммерческой тайны.

О соотношении «служебной информации ограниченного распространения» и «коммерческой тайны»

До 1 января 2008 года в Гражданском кодексе РФ была статья 139 «Служебная и коммерческая тайна», которая содержала следующие положения:

«Информация составляет служебную или коммерческую тайну в случае, когда информация имеет действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности ее третьим лицам, к ней нет свободного доступа на законном основании и обладатель информации принимает меры к охране ее конфиденциальности. Сведения, которые не могут составлять служебную или коммерческую тайну, определяются законом и иными правовыми актами» (пункт 1 статьи 139).

Данный законодательный подход критиковался экспертами, поскольку:

  • данная недостаточно чёткая формулировка не позволяла выделить объект правового регулирования «служебной тайны»;
  • понятия «коммерческая тайна» и «служебная тайна» смешивались, и последнее необоснованно рассматривалось как относящееся к сфере гражданского оборота.

В настоящий момент правовой режим коммерческой тайны регулируется Федеральным законом от 29 июля 2004 года № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (далее — Закон о коммерческой тайне), который определяет коммерческую тайну как

«режим конфиденциальности информации, позволяющий ее обладателю при существующих или возможных обстоятельствах увеличить доходы, избежать неоправданных расходов, сохранить положение на рынке товаров, работ, услуг или получить иную коммерческую выгоду» (пункт 1 статьи 3).

Закон о коммерческой тайне также указывает, в отношении каких сведений может быть установлен данный режим, а именно:

«информация, составляющая коммерческую тайну, — сведения любого характера (производственные, технические, экономические, организационные и другие), в том числе о результатах интеллектуальной деятельности в научно-технической сфере, а также сведения о способах осуществления профессиональной деятельности, которые имеют действительную или потенциальную коммерческую ценность в силу неизвестности их третьим лицам, к которым у третьих лиц нет свободного доступа на законном основании и в отношении которых обладателем таких сведений введен режим коммерческой тайны» (пункт 2 статьи 3).

Право на отнесение информации к информации, составляющей коммерческую тайну, принадлежит обладателю такой информации (часть 1 статьи 4). Закон о коммерческой тайне не определяет, какие субъекты могут быть обладателями коммерческой тайны, однако исходя из положений действующего законодательства, в соответствии с которыми коммерческой тайной признаются лишь сведения, касающиеся предпринимательской деятельности, можно заключить, что субъектами права на коммерческую тайну являются лица, занимающиеся такой деятельностью2См.: Пресняков М.В., Чаннов С.Е. Комментарий к Федеральному закону от 29 июля 2004 года № 98-ФЗ «О коммерческой тайне» (постатейный). М. : Теис, 2010..

Из вышеизложенного следует, что коммерческая тайна — это режим конфиденциальности информации, установленный лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность, который позволяет её обладателю получать или сохранять коммерческую выгоду. Таким образом, есть два основных отличия служебной информации ограниченного распространения от коммерческой тайны:

  • сохранение конфиденциальности служебной информации ограниченного распространения обусловлено не её коммерческой ценностью, а служебной необходимостью;
  • служебная информация ограниченного распространения связана с деятельностью органов власти, а не бизнеса.

О соотношении «служебной информации ограниченного распространения» и «государственной тайны»

Иногда органы власти умышленно или неумышленно наделяют документы, содержащие служебную информацию ограниченного распространения, большей «сакральностью» и даже путают пометку «Для служебного пользования», называя её «грифом», с государственной тайной и грифами «особой важности», «совершенно секретно» и «секретно». Однако между пометкой «Для служебного пользования» и названными грифами огромная разница.

Государственная тайна в России — это особый институт, чёткое правовое регулирование которого отсутствует и сегодня. Российское законодательство о государственной тайне имеет три уровня:

  1. В 1993 году, ещё до вступления в силу Конституции России, был принят Закон о государственной тайне, который определяет перечень категорий сведений, составляющих государственную тайну (статья 5).
  2. На основании статьи 4 Закона о государственной тайне Президентом РФ утверждён перечень сведений, отнесённых к государственной тайне, с указанием органа, наделённого полномочиями по распоряжению соответствующими сведениями (Указ Президента РФ от 30 ноября 1995 года № 1203 «Об утверждении Перечня сведений, отнесенных к государственной тайне»). И Закон о государственной тайне, и Указ № 1203 являются открыто опубликованными актами.
  3. В Перечне отнесённых к государственной тайне сведений, утверждённом Президентом РФ, каждый из 119 пунктов сопровождается указанием на органы власти и организации, которые разрабатывают и утверждают уже более развёрнутые перечни сведений, подлежащих засекречиванию. И, несмотря на то что в соответствии со статьёй 9 Закона о государственной тайне целесообразность засекречивания таких перечней определяется их содержанием, в действительности эти ведомственные перечни секретны. Таким образом, без соответствующего допуска невозможно узнать, что именно засекречено, а что нет. Более того, лицо с допуском к государственной тайне может знать, что подлежит засекречиванию в его ведомстве, но не обладать информацией о сведениях, подлежащих засекречиванию в других ведомствах. Иными словами, возможно, никто не знает точный перечень конкретных сведений, составляющих государственную тайну в России.

Таким образом, в России существует проблемная трёхуровневая система законодательства о государственной тайне3См.: Павлов И.Ю. Современные проблемы правового регулирования государственной и служебной тайны в России // Ленинградский юридический журнал. 2013. № 1 (31). С. 29–37.. Закон о государственной тайне содержит 27 пунктов сведений, составляющих государственную тайну, Перечень, утверждённый Указом Президента № 1203, — 119, а ведомственные перечни могут содержать сотни и даже тысячи пунктов. О серьёзных проблемах правового регулирования при привлечении к ответственности по статьям, связанным с государственной тайной, высказывалась и Венецианская комиссия в 2014 году, которая пришла к следующему выводу:

«138. Новые положения, введённые “Законом о государственной измене” (Закон № 190-ФЗ), являются чрезмерно широкими и расплывчатыми и могут наделить неограниченными полномочиями по ограничению свободы выражения мнений тех, кому поручено его исполнение. Хотя преследование за государственную измену и разглашение государственной тайны допускается законом, Венецианская комиссия считает необходимым, чтобы соответствующие уголовные положения были сформулированы как можно точнее. Поэтому она призывает российские власти соответствующим образом пересмотреть “Закон о государственной измене”»4Venice Commission. Opinion CDL-AD(2014)025 on Federal Law N. 121-FZ on Non-Commercial Organisations («Law on Foreign Agents»), on Federal Laws N. 18-FZ and N. 147-FZ and on Federal Law N. 190-FZ on making amendments to the criminal code («Law on Treason») of the Russian Federation. 27 June 2014. § 138. URL: https://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=cdl-ad(2014)025-e (дата обращения: 26.09.2021)..

Во всяком случае, информация в документах с пометкой «Для служебного пользования» не является государственной тайной. Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения прямо указывает, что служебная информация ограниченного распространения — это несекретная информация (пункт 1.2 Положения). Однако если коротко охарактеризовать положения действующего законодательства, то можно сказать, что служебная информация ограниченного распространения — это та информация, которую государство не хочет делать доступной для общества, но в силу разных причин не может отнести к государственной тайне в соответствии с Законом о государственной тайне.

1.2. Порядок отнесения информации к категории ограниченного распространения и субъекты, принимающие решение о необходимости проставления пометки «Для служебного пользования»

Основанием отнесения тех или иных сведений к служебной информации ограниченного распространения является «служебная необходимость», что представляет собой субъективную оценку. Необходимость проставления пометки «Для служебного пользования» определяется исполнителем документа и должностным лицом, подписывающим или утверждающим его (пункт 2.1 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения). Категории должностных лиц, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения, определяются руководителем федерального органа исполнительной власти, уполномоченного органа управления использованием атомной энергии, уполномоченного органа по космической деятельности (пункт 1.5 Положения).

Каждое ведомство разрабатывает свою внутреннюю инструкцию по данному вопросу. Например, действуют:

  • Приказ МВД России от 9 ноября 2018 года № 755 «О некоторых вопросах обращения со служебной информацией ограниченного распространения в системе МВД России» (вместе с «Инструкцией по организации деятельности по обращению со служебной информацией ограниченного распространения в системе МВД России»)5Приказ Министерства внутренних дел РФ от 9 ноября 2018 года № 755 «О некоторых вопросах обращения со служебной информацией ограниченного распространения в системе МВД России» (далее — Приказ МВД России № 755). URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201812060036?index=0 (дата обращения: 26.09.2021).;
  • Приказ Росгвардии от 30 мая 2017 года № 155 «Об упорядочении обращения со служебной информацией ограниченного распространения в войсках национальной гвардии Российской Федерации» (вместе с «Порядком передачи служебной информации ограниченного распространения другим органам и организациям», «Порядком снятия пометки “Для служебного пользования” с носителей информации ограниченного распространения»)6Приказ Федеральной службы войск национальной гвардии РФ от 30 мая 2017 года № 155 «Об упорядочении обращения со служебной информацией ограниченного распространения в войсках национальной гвардии Российской Федерации». URL: http://publication.pravo.gov.ru/Document/View/0001201706270056 (дата обращения: 26.09.2021).;
  • Приказ Минюста России от 7 октября 2010 года № 250 «Об упорядочении обращения со служебной информацией ограниченного распространения в Минюсте России и его территориальных органах» (вместе с «Порядком передачи служебной информации ограниченного распространения другим органам и организациям», «Порядком снятия пометки “Для служебного пользования” с носителей информации ограниченного распространения»)7Приказ Министерства юстиции РФ от 7 октября 2010 года № 250 «Об упорядочении обращения со служебной информацией ограниченного распространения в Минюсте России и его территориальных органах» (далее — Приказ Минюста России № 250). URL: https://rg.ru/2010/11/12/minyust-info-dok.html (дата обращения: 26.09.2021)..

Так, в МВД России уполномоченными на отнесение информации к категории служебного распространения являются: Министр внутренних дел Российской Федерации; заместители Министра внутренних дел; начальники подразделений центрального аппарата МВД России и их заместители; начальники управлений, входящих в состав подразделений центрального аппарата МВД России, и их заместители; руководители (начальники) территориальных органов МВД России и их заместители; начальники структурных подразделений территориальных органов МВД России и их заместители; начальники образовательных, научных, медицинских (в том числе санаторно-курортных) организаций системы МВД России, окружных управлений материально-технического снабжения системы МВД России и их заместители; руководители (начальники) иных организаций и подразделений, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на МВД России, и их заместители8Пункт 3 Инструкции по организации деятельности по обращению со служебной информацией ограниченного распространения в системе МВД России, утверждённой приказом МВД России № 755 (далее — Инструкция МВД России)..

Внутренние инструкции определяют также порядок передачи служебной информации ограниченного распространения другим органам и организациям, порядок снятия пометки «Для служебного пользования» и организацию защиты информации.

Согласно анализу Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения, к общим правилам обращения со служебной информацией ограниченного распространения относятся следующие:

  • служебная информация ограниченного распространения без санкции соответствующего должностного лица не подлежит разглашению (распространению) (пункт 1.7 Положения);
  • пометка «Для служебного пользования» и номер экземпляра проставляются в правом верхнем углу первой страницы документа, на обложке и титульном листе издания, а также на первой странице сопроводительного письма к таким документам (пункт 2.1 Положения);
  • документы с пометкой «Для служебного пользования» набираются в определенном порядке; учитываются, как правило, отдельно от другой документации; передаются работникам подразделений под расписку; пересылаются в особом порядке; тиражируются только с письменного разрешения руководителя, и размноженные документы учитываются поэкземплярно; хранятся в надёжно запираемых и опечатываемых шкафах (пункт 2.3 Положения).

1.3. Информация, которая не может быть отнесена к служебной информации ограниченного распространения

Пункт 1.3 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения определяет перечень информации, которая не может быть отнесена к служебной информации ограниченного распространения, это:

  • акты законодательства, устанавливающие правовой статус государственных органов, организаций, общественных объединений, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации;
  • сведения о чрезвычайных ситуациях, опасных природных явлениях и процессах, экологическая, гидрометеорологическая, гидрогеологическая, демографическая, санитарно-эпидемиологическая и другая информация, необходимая для обеспечения безопасного существования населённых пунктов, граждан и населения в целом, а также производственных объектов;
  • описание структуры органа исполнительной власти, его функций, направлений и форм деятельности, а также его адрес;
  • порядок рассмотрения и разрешения заявлений, а также обращений граждан и юридических лиц;
  • решения по заявлениям и обращениям граждан и юридических лиц, рассмотренным в установленном порядке;
  • сведения об исполнении бюджета и использовании других государственных ресурсов, о состоянии экономики и потребностей населения;
  • документы, накапливаемые в открытых фондах библиотек, информационных системах организаций, необходимые для реализации прав, свобод и обязанностей граждан;
  • информация, содержащаяся в архивных документах архивных фондов (за исключением сведений и документов, доступ к которым ограничен законодательством Российской Федерации).

Как будет продемонстрировано в докладе далее, на практике данные ограничения далеко не всегда соблюдаются органами власти.

1.4. Порядок снятия с документа пометки «Для служебного пользования»

Внутренние инструкции определяют более подробный порядок снятия пометки «Для служебного пользования». К сожалению, федеральные органы исполнительной власти не публикуют информацию о своей деятельности по обращению со служебной информацией ограниченного распространения. Поэтому какая-либо публичная статистика о снятии пометки «Для служебного пользования» с документов и информация о причинах, побуждающих органы власти снимать пометку, отсутствуют.

Как бы то ни было, пометка «Для служебного пользования» может быть снята по инициативе органа, который принял решение о её проставлении, или в принудительном порядке.

Например, вышеупомянутая Инструкция МВД России9 См.: Инструкция МВД России. указывает следующие факультативные и обязательные основания для снятия пометки «Для служебного пользования»:

  • необоснованное или осуществлённое в нарушение законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации присвоение документу пометки «Для служебного пользования»;
  • наличие вступившего в законную силу решения суда, содержащего предписание о снятии ограничений на распространение содержащихся в документе сведений;
  • изменение объективных обстоятельств, вследствие которых разглашение (распространение) конкретных сведений не нанесёт ущерба интересам МВД России и их защита становится нецелесообразной;
  • взятие на себя Российской Федерацией международных обязательств (в том числе в виде соглашений МВД России с соответствующими зарубежными организациями) по открытому обмену информацией, доступ к которой был ограничен10Пункт 44 Инструкции МВД России..

Снятие пометки «Для служебного пользования» по инициативе органа, который принял решение о её проставлении

Во-первых, поскольку проставление пометки диктуется служебной необходимостью, то пометка может быть снята самим органом при изменении обстоятельств, вследствие которого дальнейшая защита документа, содержащего служебную информацию ограниченного распространения, нецелесообразна. Например, МВД России использует следующую формулировку:

«Основаниями для снятия пометки “Для служебного пользования” с документов являются: …изменение объективных обстоятельств, вследствие которых разглашение (распространение) конкретных сведений не нанесет ущерба интересам МВД России, и их защита становится нецелесообразной»11Там же..

Сходную формулировку использует и Минюст России:

«При изменении обстоятельств, вследствие которых дальнейшая защита документов, содержащих служебную информацию ограниченного распространения, нецелесообразна, по решению должностных лиц Минюста России, его территориальных органов, уполномоченных относить служебную информацию к разряду ограниченного распространения, с них снимается пометка “Для служебного пользования”»12Пункт 3 Приложения № 3 к Приказу Минюста России № 250..

Снятие пометки «Для служебного пользования» в принудительном порядке

Во-вторых, пометка «Для служебного пользования» может быть снята с документа в принудительном порядке: в административном порядке, когда в рамках внутренней проверки было установлено необоснованное или незаконное проставление пометки «Для служебного пользования»; или на основании судебного решения.

Оспаривание проставления пометки «Для служебного пользования» может осуществляться в порядке главы 22 Кодекса административного судопроизводства РФ как оспаривание решения об отнесении информации к служебной информации ограниченного распространения. В соответствии с Положением о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения отнесение служебной информации к разряду ограниченного распространения — это именно решение должностного лица (пункт 1.6 Положения). На это указывается также и в Решении Верховного Суда РФ от 22 декабря 2005 года по делу № ГКПИ05-1426: если условия отнесения информации к категории служебной информации ограниченного распространения были нарушены, то заинтересованные лица вправе «оспорить конкретные решения о необоснованном отнесении информации к категории информации с ограниченным доступом в судебном порядке»13Верховный Суд РФ. Карточка производства по делу № ГКПИ05-1426. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/cases/5390933 (дата обращения: 26.09.2021)..

В качестве примера можно привести дело, в котором член общественной наблюдательной комиссии (ОНК) Санкт-Петербурга обратилась в суд в порядке главы 22 КАС РФ с административным исковым заявлением о признании незаконными решения Министерства юстиции РФ об отнесении Приказа Министерства юстиции РФ от 15 февраля 2006 года № 21-дсп «Об утверждении инструкции по охране исправительных учреждений, следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы» и утверждённой данным приказом инструкции к служебной информации ограниченного распространения14См.: Курилова А. Наблюдатели просят Минюст открыть секреты // Коммерсантъ. 2017. 2 марта. № 36. URL: https://www.kommersant.ru/doc/3229968 (дата обращения: 26.09.2021); Красногвардейский районный суд города Санкт-Петербурга. Карточка производства по делу № 2а-2317/2017. URL: https://kgv—spb.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=case&case_id=425081635&case_uid=85aeeaf3-bc2a-4f8c-9c30-464ff314f7d6&delo_id=1540005 (дата обращения: 26.09.2021).. По мнению заявительницы, в нарушение пункта 1.3 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения Минюст России отнёс к служебной информации ограниченного распространения указанную выше инструкцию, которая среди прочего устанавливает права и обязанности членов ОНК, порядок их реализации, в том числе право проходить на территорию исправительных учреждений и следственных изоляторов без специального разрешения и право не быть досмотренными.

Другой вариант — когда граждане обращаются в суд с заявлением о признании акта с пометкой «Для служебного пользования» недействующим (полностью или в части). Этот вариант может быть реализован, если известны конкретные положения оспариваемого акта (что не всегда возможно) и есть основания полагать, что они противоречат нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу. Примерами могут служить следующие вынесенные по обращениям граждан судебные решения:

  • Решение Верховного Суда РФ от 15 января 2015 года № АКПИ14-133415 См.: Верховный Суд РФ. Карточка производства по делу № АКПИ14-1334 URL: https://vsrf.ru/lk/practice/cases/5409571#5409571 (дата обращения: 26.09.2021). — член ОНК просил признать недействующими пункты Инструкции о работе специальных отделов (групп) исправительных колоний, воспитательных колоний и лечебно-исправительных учреждений, утверждённой приказом Министерства юстиции РФ от 15 августа 2007 года № 161-дсп, как противоречащие положениям Федерального закона от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»;
  • Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 года № АПЛ12-55616Определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 18 октября 2012 года № АПЛ12-556. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=510872 (дата обращения: 26.09.2021). об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 18 июня 2012 года по делу № АКПИ12-54317Решение Верховного Суда РФ от 18 июня 2012 года по делу № АКПИ12-543. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=492794 (дата обращения: 26.09.2021), которым было отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим Приказа Министерства юстиции РФ от 25 августа 2006 года № 268-дсп «Об утверждении Наставления по организации и порядку производства обысков и досмотров в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, на режимных территориях, транспортных средствах» (в целом) и пункта 107 указанного Наставления — заявители оспаривали эти акты с пометкой «Для служебного пользования», ссылаясь на то, что ведомственным неопубликованным актом неправомерно устанавливается порядок проведения полного обыска осуждённых, в том числе порядок обследования естественных полостей тела осуждённых;
  • Определение Верховного Суда РФ от 27 декабря 2011 года № КАС11-76518Определение Верховного Суда РФ от 27 декабря 2011 года № КАС11-765. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=471738 (дата обращения: 26.09.2021). об оставлении без изменения решения Верховного Суда РФ от 13 октября 2011 года по делу № ГКПИ11-114319Решение Верховного Суда РФ от 13 октября 2011 года по делу № ГКПИ11-1143. URL: http://vsrf.ru/stor_pdf.php?id=462800 (дата обращения: 26.09.2021), которым отказано в удовлетворении заявления о признании недействующим абзаца первого пункта 167 Инструкции по служебной деятельности специальных подразделений уголовно-исполнительной системы по конвоированию, утверждённой приказом Министерства юстиции РФ и Министерства внутренних дел РФ от 24 мая 2006 года № 199дсп/369дсп, — заявитель оспаривал норму посадки осуждённых и лиц, содержащихся под стражей, в спецвагон.

Однако, как показывает практика, оспаривание проставления пометки «Для служебного пользования» в судебном порядке редко увенчивается успехом. Из причин такой практики можно отметить, прежде всего, подход к рассмотрению этих дел со стороны судов, которые зачастую ограничиваются формальной и поверхностной оценкой наличия у органа полномочия на принятие такого акта и отнесение информации к категории служебной.

Так, в вышеприведённом деле № АКПИ12-543, где заявители оспаривали в суде то, что проведение полного обыска осуждённых, в том числе обследование естественных полостей тела, проводится на основании неопубликованного ведомственного нормативного правового акта, Верховный Суд РФ указал, что, действительно, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. Вместе с тем Верховный Суд пришёл к следующему выводу: часть 7 статьи 82 Уголовно-исполнительного кодекса РФ наделяет Минюст России как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере исполнения уголовных наказаний, правом определять порядок производства обысков и досмотров, а Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения наделяет Минюст России правом относить информацию к разряду ограниченного распространения. Этих оснований, по мнению Верховного Суда РФ, достаточно для того, чтобы, не оценивая соблюдение конституционного запрета применять неопубликованные акты, регулирующие права человека (часть 3 статьи 15), соблюдение конституционного права человека на личную неприкосновенность (часть 1 статьи 22), а также соблюдение части 3 статьи 55 Конституции, сделать следующий парадоксальный вывод:

«Оспариваемый нормативный правовой акт содержит служебную информацию ограниченного распространения с пометкой “Для служебного пользования”. Наставление определяет назначение и виды, организационные основы, порядок проведения обысков и досмотров, меры безопасности при их проведении. Следовательно, не могут служить основанием для удовлетворения заявленных требований ссылки заявителей на то, что оспариваемый нормативный правовой акт не опубликован в установленном порядке»20Решение Верховного Суда РФ от 18 июня 2012 года по делу № АКПИ12-543..

Более того, иногда суды принимают решение, что нормативный правовой акт с пометкой «Для служебного пользования» соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, даже без ознакомления с текстом оспариваемого акта. Так, например, было в вышеупомянутом деле члена ОНК Санкт-Петербурга21См.: Курилова А. Наблюдатели просят Минюст открыть секреты; Красногвардейский районный суд города Санкт-Петербурга. Карточка производства по делу № 2а-2317/2017. URL: https://kgv—spb.sudrf.ru/modules.php?name=sud_delo&srv_num=1&name_op=case&case_id=425081635&case_uid=85aeeaf3-bc2a-4f8c-9c30-464ff314f7d6&delo_id=1540005 (дата обращения: 26.09.2021).. Ни суд первой инстанции, ни суд апелляционной инстанции не истребовали текст Инструкции с пометкой «Для служебного пользования», которая являлась предметом спора, и отказали в удовлетворении ходатайства административного истца об истребовании из Минюста России текста данной Инструкции. Определением судьи Верховного Суда РФ от 31 мая 2018 года по данному делу № 78-КФ18-863 было отказано в передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда РФ22Верховный Суд РФ. Карточка производства по делу № 78-КФ18-863. URL: https://vsrf.ru/lk/practice/appeals/9970335#9970335 (дата обращения: 26.09.2021)..

Вместе с тем такой формализм противоречит позициям Конституционного Суда РФ, в соответствии с которыми судебная проверка законности и обоснованности действий органов власти не может сводиться к формальному подтверждению наличия оснований для применения нормы. Напротив, в порядке судебного контроля необходимо проводить проверку законности и обоснованности по существу23См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16 мая 2000 года № 8-П.. В рассматриваемых ситуациях можно использовать по аналогии позицию Конституционного Суда РФ, согласно которой суды общей юрисдикции должны в полном объёме осуществлять судебный контроль законности и обоснованности решений об аннулировании разрешения на временное проживание24Определение Конституционного Суда РФ от 24 декабря 2020 года № 2876-О. URL: http://doc.ksrf.ru/decision/KSRFDecision511574.pdf (дата обращения: 26.09.2021). и не могут ограничиваться выводом о том, что «давать оценку целесообразности принятого УФСБ решения по вопросам, относящимся к его ведению, суд не вправе»25Таланова Д. Депортации под грифом «секретно» // Новая газета. 2021. 5 января. URL: https://novayagazeta.ru/articles/2021/01/05/88604-deportatsii-pod-grifom-sekretno (дата обращения: 26.09.2021).. Это означает, что при судебной проверке обоснованности отнесения нормативного правового акта или иного документа к категории «для служебного пользования» суд должен истребовать акт, являющийся предметом спора, и в полном объёме проверить обоснованность принятого должностными лицами решения об отнесении тех или иных сведений к служебной информации ограниченного распространения и соблюдение при этом указанных ограничений в отношении документов, на которых не может быть проставлена пометка «Для служебного пользования» (см. раздел 1.3 настоящего доклада).

Оспаривание и проверка применения актов с пометкой «Для служебного пользования» также существенно затрудняются тем, что о существовании таких неопубликованных актов может быть и не известно (например, устные требования в СИЗО и колониях), и это незнание не позволяет гражданам оценить, правомерно ли действуют по отношению к ним должностные лица, чем ограничивается реальная возможность оспорить произвол — «оспорь то, не знаю что». Зачастую обжаловать акт с пометкой «Для служебного пользования» оказывается возможным только в случае, если удалось случайно узнать о его существовании.

1.5. Ответственность за разглашение служебной информации ограниченного распространения

Пункт 1.8 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения указывает, что за разглашение служебной информации ограниченного распространения, а также за нарушение порядка обращения с документами, содержащими такую информацию, государственный служащий (работник организации) может быть привлечён к дисциплинарной или иной предусмотренной законодательством ответственности.

С учётом того что обладателями служебной информации ограниченного распространения являются государственные органы и подведомственные организации и проставлением пометки «Для служебного пользования» занимаются конкретные должностные лица, основным видом ответственности является дисциплинарная. И Трудовой кодекс РФ, и отраслевые законы о прохождении различных видов государственной службы закрепляют различные виды ответственности вплоть до увольнения для лиц, разгласивших служебную информацию ограниченного распространения или иным образом нарушивших порядок обращения с такими документами.

КоАП РФ в статье 13.14 также предусматривает административную ответственность лица за разглашение полученной им в связи с исполнением служебных или профессиональных обязанностей информации, доступ к которой ограничен федеральным законом (в случаях, если разглашение такой информации не влечёт уголовную ответственность), в виде административного штрафа в размере от пятисот до одной тысячи рублей с граждан и от четырёх до пяти тысяч рублей — с должностных лиц. Однако представляется, что нельзя привлекать ни к административной, ни к уголовной ответственности лицо, разгласившее информацию с пометкой «Для служебного пользования», если и поскольку доступ к такой информации ограничивается постановлением Правительства РФ, а не федеральным законом. Тем более что ограничение права на распространение и доступ к информации, как и ограничение других конституционных прав и свобод, особенно при формулировании оснований публичной деликтной ответственности, не может находиться в сфере дискреции органов исполнительной власти и её должностных лиц.