Глава 3. Проблемы, возникающие в связи с отнесением информации к категории служебной информации ограниченного распространения - Доклады Института права и публичной политики

Настоящий материал (информация) произведён, распространён или направлен иностранным агентом Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики» либо касается деятельности иностранного агента Автономная некоммерческая организация «Институт права и публичной политики».

На практике к служебной информации ограниченного распространения зачастую относятся: акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти и подведомственных организаций, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации; сведения об исполнении бюджета и расходовании государственных ресурсов; иные категории информации, которые в соответствии с пунктом 1.3 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения.

Однако о важности запрета применения неопубликованных нормативных актов о правах, свободах и обязанностях граждан высказывался ещё в 1990 году Комитет конституционного надзора СССР¹:

«В настоящее время имеется множество таких актов с грифами “секретно”, “не подлежит опубликованию”, “не для печати”, “для служебного пользования” и т. п… Министерства и ведомства СССР также издают большое число закрытых нормативных актов, касающихся прав, свобод и обязанностей граждан СССР или порядка их осуществления. Распространена практика присвоения грифов “секретно”, “не для печати” и т. д. отдельным положениям (статьям, пунктам) нормативного акта, которые при публикации его текста не приводятся».

«Предоставление должностным лицам права определять, имеют ли правовые акты “общее значение” или не имеют, а также засекречивать информацию и в зависимости от своего решения публиковать или не публиковать нормативные акты открывает возможность для произвольного, неправомерного и не контролируемого обществом ограничения прав и свобод, для возложения на граждан дополнительных, нередко обременительных обязанностей, а также предоставления неоправданных льгот отдельным категориям граждан».

«В результате граждане лишаются возможности в полной мере использовать свои конституционные и иные права и свободы, в отношении которых изданы закрытые акты. В то же время они нередко не могут судить, правомерно ли действует по отношению к ним должностное лицо, руководствующееся закрытыми инструкциями, что затрудняет борьбу с произволом и препятствует реализации конституционного права на обжалование неправомерных действий государственных органов и должностных лиц».

Комитет конституционного надзора СССР, описав эту порочную практику, пришёл к выводу, что «ранее принятые, но не опубликованные нормативные акты, касающиеся прав, свобод и обязанностей граждан, подлежат опубликованию соответствующими государственными органами в трехмесячный срок со дня принятия настоящего Заключения. Акты, которые не будут опубликованы, по истечении этого срока утрачивают силу».

Часть 3 статьи 15 Конституции устанавливает запрет на применение неопубликованных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина. В последующем Конституционный Суд неоднократно высказывался относительно невозможности применения в отношении граждан неопубликованных актов:

«Требование обнародования нормативного правового акта от имени государства компетентным органом публичной власти обусловлено общепризнанным принципом правовой определенности, на основе которого устанавливаются отношения государства и индивида, и означает всеобщее оповещение о том, что данный нормативный правовой акт принят и подлежит действию в изложенном аутентичном содержании. Только в этом случае на лиц, подпадающих под его действие, распространяется общеправовая презумпция, в силу которой незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение. Неопределенность же относительно того, действует или не действует нормативный правовой акт, не может обеспечить единообразие в его соблюдении, исполнении и применении и, следовательно, порождает противоречивую правоприменительную практику, создает возможность злоупотреблений и произвола, ослабляет гарантии защиты конституционных прав и свобод, ведет к нарушению принципов равенства и верховенства права»²;
«<…> тиражи официальных изданий, в которых публикуются нормативные правовые акты, и их распространение должны обеспечивать реальную возможность ознакомления с такими актами, не создавая неоправданных усилий по их поиску»³;
«<…> в силу прямых указаний Конституции Российской Федерации, иных актов, определяющих порядок опубликования и вступления в силу нормативных правовых актов и юридические последствия его несоблюдения, нормативный правовой акт федерального органа исполнительной власти, не зарегистрированный и не опубликованный в установленном порядке, не должен влечь правовые последствия, как не вступивший в силу, и не подлежит применению»⁴;
«<…> любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (статья 15, часть 3). Названные конституционные предписания являются одной из гарантий защиты прав и свобод человека и гражданина, носят императивный характер…»⁵;
«Правоприменительное решение, включая приговор суда, не может основываться на неопубликованном нормативном правовом акте, что вытекает из статьи 15 (часть 3) Конституции Российской Федерации»⁶;
«<…> нормативные правовые акты, влияющие на правовой статус личности, и все законы начинают действовать не ранее даты их официального опубликования⁷.

Стоит также обратиться к двум постулатам Конституции. Во-первых, статья 18 Конституции устанавливает, что права и свободы человека определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием, поэтому тайны допустимы лишь до тех пор, пока не становятся препятствием для реализации прав человека. Во-вторых, часть 2 статьи 19 Конституции закрепляет, что государство гарантирует равенство прав и свобод человека и гражданина независимо от должностного положения, что влечёт за собой запрет предоставлять преференцию, когда знать содержание нормы позволено только тем участникам правоотношений, которым такое знание предоставлено в связи с должностным положением.

В развитие принципа равенства всех перед законом Конституционный Суд признаёт допустимой только такую модель правового регулирования, при которой «участники соответствующих правоотношений должны иметь возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения»⁸. Правоприменение, основанное на актах, отнесённых к служебной информации ограниченного распространения, не даёт гражданину возможность в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и понимать, какие его поступки будут восприняты в качестве юридически значимых фактов и какую реакцию должностного лица повлекут за собой.

Таким образом, проставление пометки «Для служебного пользования» на актах, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, влияющих на правовой статус личности, и их применение противоречит Конституции. Однако на практике такие примеры, к сожалению, встречаются часто. Далее будет приведён неисчерпывающий перечень отдельных проблем, возникающих в связи с отнесением информации к категории «для служебного пользования».

3.1. Права подозреваемых, обвиняемых и осуждённых и членов общественных наблюдательных комиссий

Значительное количество документов Минюста России отнесено к служебной информации ограниченного распространения и имеет пометку «Для служебного пользования». Например, к служебной информации ограниченного распространения относятся акты, которые: определяют порядок применения физической силы, специальных средств и оружия в учреждениях ФСИН; регулируют обязанности администрации СИЗО по приёму жалоб от подозреваемых и обвиняемых; определяют стандарты по перевозке заключённых; регламентируют порядок проведения обысков, досмотров и личных досмотров и т. д. Помнению бывшего члена ОНК Санкт-Петербурга Екатерины Косаревской, тюремная система закрыта настолько, что приказы, которые регулируют жизнь заключённых, самим заключённым неизвестны: например, в карцер его помещают по одному приказу ДСП, корреспонденцию не выдают по другому приказу ДСП, и как это обжаловать, непонятно.

Отнесение данных актов к служебной информации ограниченного распространения непосредственным образом затрагивает и членов общественных наблюдательных комиссий, которые наблюдают за соблюдением прав лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Без знания содержания данных актов они не могут эффективно осуществлять общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. При этом в соответствии с частью 2 статьи 16 Федерального закона от 10 июня 2008 года № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» при осуществлении своих полномочий члены ОНК обязаны соблюдать положения нормативных правовых актов, регулирующих работу мест принудительного содержания, а также подчиняться законным требованиям администраций мест принудительного содержания. Без знания существа этих актов члены общественных наблюдательных комиссий не могут оценить правомерность требований должностных лиц, относящихся к ним.

Парадоксально, что на запрос автора доклада в Минюст России с просьбой предоставить 1) информацию о количестве нормативных правовых актов Минюста России, которые относятся к служебной информации ограниченного распространения (на которых проставлена пометка «Для служебного пользования»), и 2) перечень соответствующих нормативных правовых актов Минюста России ведомство ответило:

«Указанная в запросе информация предназначена для Министерства юстиции Российской Федерации, его территориальных органов и федеральных бюджетных учреждений. Обращаем внимание, что в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации “Об утверждении Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения в федеральных органах исполнительной власти и уполномоченном органе управления использованием атомной энергии” служебная информация ограниченного распространения без санкции соответствующего должностного лица не подлежит разглашению (распространению)».

От МВД России ответ на аналогичный запрос не поступил. Таким образом, граждане не могут получить даже информацию о том, какое количество нормативных правовых актов Минюста и МВД России отнесено к служебной информации ограниченного распространения.

Личный досмотр осуждённых, в том числе с обследованием естественных полостей тела, на основании акта с пометкой «Для служебного пользования»

На данный момент вопрос досмотров осуждённых регулируется Приказом Министерства юстиции РФ от 20 марта 2015 года № 64-дсп «Об утверждении порядка проведения обысков и досмотров в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы и прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования». Ранее этот вопрос регулировался Приказом Министерства юстиции РФ от 25 августа 2006 года № 268-дсп «Об утверждении Наставления по организации и порядку производства обысков и досмотров в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы, на режимных территориях, транспортных средствах».

О безуспешной попытке оспорить отнесение этого акта к служебной информации ограниченного распространения и проставление на нём пометки «Для служебного пользования» было упомянуто в разделе 1.4 настоящего доклада. Заявители подробно аргументировали то, что положения пункта 107 Наставления об обследовании естественных полостей тела осуждённых, вопреки положениям Конституции и Уголовно-исполнительного кодекса РФ, произвольно на уровне ведомственного нормативного правового акта, а не федерального закона ограничивают право осуждённых на достойное обращение, нарушают запрет подвергать их пыткам, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию. Заявители также указывали, что эта мера применяется администрацией исправительного учреждения как не предусмотренное законом наказание в отношении осуждённых, активно отстаивающих свои права, свободы и законные интересы. Несмотря на это, Верховный Суд формально подошёл к оценке правомерности проставления пометки «Для служебного пользования» и пришёл к выводу, что оспариваемый нормативный правовой акт содержит конфиденциальную информацию ограниченного доступа и официальному опубликованию не подлежит⁹.

Таким образом, на данный момент информация о том, каким видам обысков подвергаются осуждённые, когда они проводятся, в каком порядке и что могут делать сотрудники при проведении обысков (досмотров) и т. д., содержится в неопубликованном акте.

Этапирование в бесчеловечных условиях на основании акта с пометкой «Для служебного пользования»

Условия транспортировки заключённых и лиц, содержащихся под стражей, регулируются неопубликованной Инструкцией по служебной деятельности специальных подразделений уголовно-исполнительной системы по конвоированию, утверждённой совместным приказом МВД и Минюста России от 24 мая 2006 года № 199дсп/369дсп. В 2011 году была предпринята попытка признать недействующим абзац 1 пункта 167 этой Инструкции, в соответствии с которым норма посадки в спецвагон осуждённых и лиц, содержащихся под стражей, определяется из расчёта по 12 человек в большие и по 5 человек в малые камеры.

Заявитель утверждал, что оспариваемое положение противоречит Конституции России и Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — ЕКПЧ, Конвенция). Верховный Суд РФ отказал в удовлетворении требований заявителя и пришёл к выводам, что «гриф “для служебного пользования” присвоен оспариваемому приказу правомерно», а норма посадки в спецвагон осуждённых и лиц, содержащихся под стражей, не противоречит ни Конституции, ни ЕКПЧ, так как «не содержит в себе признаков пытки и бесчеловечного обращения»¹⁰. Было и второе аналогичное дело, которое вёл Эрнест Мезак¹¹.

Примечательно, что Верховный Суд отказал в удовлетворении требований заявителей, однако 9 апреля 2020 года Европейский Суд по правам человека (далее — ЕСПЧ, Европейский Суд) вынес пилотное постановление по делу Томов и другие против России, интересы шести из семи заявителей по которому также представлял Эрнест Мезак. ЕСПЧ указал российским властям на необходимость изменить условия транспортировки заключённых¹². Коммуницируя жалобу в 2014 году, Европейский Суд запросил у российских властей вышеупомянутую Инструкцию с пометкой «Для служебного пользования», регламентирующую условия транспортировки заключённых¹³. Российские власти отказались предоставить Инструкцию, однако она была представлена ЕСПЧ представителем заявителей¹⁴.

Европейский Суд косвенно высказал своё мнение по поводу того, что транспортировка заключённых регламентируется неопубликованным актом, и прямо указал, что все заявители перевозились большую часть времени в условиях, которые были совместимы с требованиями внутренних нормативных актов. Однако, по мнению ЕСПЧ, несмотря на данное обстоятельство, фактические условия перевозки привели к тому, что заявители подвергались страданиям, превышающим неизбежный уровень страданий, присущий содержанию под стражей. Эти условия ущемляли человеческое достоинство заявителей, и такое обращение должно быть квалифицировано как «бесчеловечное или унижающее достоинство обращение»¹⁵. Соответственно, имело место нарушение статьи 3 Конвенции в отношении заявителей¹⁶.

Приходя к выводу, что у заявителей не было эффективного средства правовой защиты, ЕСПЧ среди прочего обратил внимание на следующее:

Подход российских судов являлся излишне формалистским. Российские суды оценивали лишь формальное соответствие условий перевозки установленным Инструкцией нормативам¹⁷.
Недоступность актов, устанавливающих нормативы транспортировки, подрывает эффективность средств правовой защиты. Европейский Суд отметил, что Инструкция, которая является ключевным документом, устанавливающим основные требования к организации перевозок, была отнесена к категории «для служебного пользования» и как таковая была недоступна для заключённых, заявляющих о нарушении их прав¹⁸.

Это дело представляет большую важность — только по статистике ЕСПЧ на момент рассмотрения дела Томов и другие против России в производстве Европейского Суда находилось более 680 primafacie обоснованных жалоб против России, в которых в качестве нарушения положений ЕКПЧ указывались ненадлежащие условия перевозки. Из них 540 жалоб были поданы в 2018 году¹⁹.

О проблемах членов ОНК, возникающих в связи с отнесением информации к категории ограниченного распространения

На основании приказа с пометкой «Для служебного пользования» у членов общественных наблюдательных комиссий есть право не быть досмотренными при проходе в исправительные учреждения и следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, но они не могут воспользоваться этим правом из-за того, что этот приказ не опубликован.

Инструкция по охране исправительных учреждений, следственных изоляторов уголовно-исполнительной системы, утверждённая Приказом Министерства юстиции РФ от 15 февраля 2006 года № 21-дсп, устанавливает права и обязанности членов ОНК, порядок их реализации, в том числе право проходить на территорию исправительных учреждений и следственных изоляторов без специального разрешения и право не быть досмотренными.

Однако члены ОНК не могут воспользоваться этим правом, поскольку, по мнению сотрудников учреждений, члены ОНК не могут ссылаться на документ, к которому не имеют официального доступа. О безуспешной попытке оспорить проставление пометки «Для служебного пользования» на данном нормативном правовом акте было упомянуто в разделе 1.4 настоящего доклада.

В целом проблема с неопубликованными актами для членов общественных наблюдательных комиссий шире указанной выше. В соответствии с Федеральным законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» целями и задачами общественных наблюдательных комиссий являются:

осуществление общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, расположенных на территории субъекта Российской Федерации;
подготовка решений в форме заключений, предложений и обращений по результатам осуществления общественного контроля. Однако ни одну из этих функций они не могут выполнять полно и эффективно до тех пор, пока им препятствуют в ознакомлении с массивом неопубликованных актов, которые регламентируют права и обязанности лиц, находящихся в местах принудительного содержания, и сотрудников мест принудительного содержания.

Более того, на основании актов с пометкой «Для служебного пользования» нарушается важнейшее право членов общественных наблюдательных комиссий на доступ к информации (пункт 6 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»). Члены общественных наблюдательных комиссий регулярно получают отказы с такими формулировками, как «запрошенные вами сведения в силу приказа <…> дсп являются информацией ограниченного доступа и могут предоставляться строго определённому кругу лиц» или «запрашиваемые сведения являются информацией ограниченного доступа и не могут быть предоставлены по запросу ОНК в связи с отсутствием полномочий последней».

Иногда возникают парадоксальные ситуации, когда на основании акта, который, на первый взгляд, не затрагивает права и свободы человека, они всё равно ограничиваются.

Например, зачастую возникает проблема «пересидки» граждан, которых освободили в ходе заседания по видеоконференцсвязи, однако приказ с пометкой «Для служебного пользования» не позволяет освободить их до тех пор, пока в учреждение не придёт официально заверенное решение суда.

Приказ Министерства юстиции РФ от 23 июня 2005 года № 94-дсп «Об утверждении Инструкции о работе отделов (групп) специального учета следственных изоляторов и тюрем ФСИН России» не позволяет освободить лицо до тех пор, пока в учреждение не придёт официально заверенное решение суда, и не предусматривает направление соответствующих судебных решений, на основании которых лицо подлежит освобождению из-под стражи или от отбывания наказания, посредством электронного документооборота. Однако Верховный Суд не увидел в этом проблемы²⁰.

После решения Верховного Суда РФ, в ноябре 2020 года, депутатом Госдумы Ф.С. Тумусовым был внесён законопроект, в соответствии с которым предлагается решить эту проблему внесением изменений в УПК РФ — направлять документы по видеоконференцсвязи в течение часа после объявления закрытым судебного заседания, на котором было вынесено решение об освобождении²¹. Инициатива очередной раз доказывает, что этот вопрос не может решаться актом, имеющим пометку «Для служебного пользования».

3.2. Права адвокатов и защитников

Как уже указано выше, у МВД и Минюста России имеется значительное количество актов с пометкой «Для служебного пользования». Зачастую сотрудники органов мотивируют правомерность своих действий в отношении адвокатов и защитников положениями неопубликованных актов. Проблема состоит ещё и в том, что адвокаты и защитники находятся в уязвимой ситуации, поскольку если они не подчинятся требованиям сотрудников (даже очевидно незаконным, которые могут быть успешно оспорены в суде), то они не смогут «здесь и сейчас» получить допуск к своему подзащитному. Ниже приводится несколько примеров.

Недопуск адвокатов в отделы полиции с техническими средствами на основании ведомственных актов

Недопуск адвокатов в отделения полиции с техническими средствами фиксации, например мобильными телефонами или планшетами, — это масштабная проблема, возникающая в некоторых регионах. Об этом подробно писала «Адвокатская газета»²². Запрет проносить телефоны означает в том числе невозможность фиксировать ход процессуальных действий и нарушения прав доверителей, делать копии материалов дел и, следовательно, эффективно осуществлять функции защитника. Это в целом отражает тренд на закрытость мест принудительного содержания для контроля²³.

Единообразие правоприменительной практики по данной проблеме отсутствует. В ряде регионов адвокатам удалось решить эту проблему через суды или прокуратуру. Например, в Республике Дагестан суд встал на сторону адвокатов при споре с ОМВД, обосновав своё решение следующим образом:

«Раз указанные правовые нормы дают обвиняемому и его защитнику право снимать за свой счет копии с материалов уголовного дела, в частности с помощью технических средств, то следует полагать, что защитник вправе проносить в помещение следственного органа телефон, имеющий функцию, позволяющую снять копии материалов дела. Во всяком случае нет правовой нормы, запрещающей использовать для снятия копий с материалов дела телефон, имеющего функцию фотофиксации.

Кроме этого, защитник для выполнения своих функций, в т. ч. в целях оказания надлежащей правовой помощи подзащитному, вправе пользоваться нормативно-правовой базой, справочной литературой, доступ к которым возможен с использованием телефона, подключенного к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

Административный ответчик ОМВД РФ по г. Махачкала не сослался на федеральный закон или подзаконный акт, содержащие норму, которая бы запрещала адвокату, осуществляющему функции защитника, проносить в здание, где расположено следственное подразделение полиции, телефон, какими бы функциями он ни обладал.

Никто из сотрудников органа внутренних дел не вправе требовать от адвоката при входе в здание отдела полиции сдавать против его воли телефон, являющийся его собственностью.

Суду доказательства о том, каким образом и какой информацией конфиденциального характера мог противоправно завладеть или нарушить режим секретности в системе МВД по РД адвокат, явившийся к следователю для выполнения следственных действий по уголовному делу, если при нем будет находиться телефон «Айфон», не представлены.

Кроме этого, в материалы дела не представлены доказательства, которые бы свидетельствовали, что истица намеревалась пронести в административное здание отдела полиции упомянутый телефон с целью использования его в противоправных целях, в т. ч. для незаконной добычи какой-либо секретной информации.

При изложенных обстоятельствах суд приходит к выводу, что оспариваемое административным истцом действие имело место и оно является противоправным, нарушающим права административного истца»²⁴.

Однако такая положительная практика есть не во всех регионах. В Саратовской области развернулась целая «битва» из-за спора о том, вправе ли адвокат проносить телефон в учреждения УМВД по Саратовской области. Суд первой инстанции отказал в удовлетворении требований адвоката. Суд апелляционной инстанции встал на сторону адвоката. Однако суд кассационной инстанции отменил решение суда апелляционной инстанции и оставил в силе решение суда первой инстанции. В начале апреля 2021 года Верховный Суд отказал в передаче жалобы на рассмотрение в судебном заседании²⁵. И ГУ МВД, и суды ссылались на ведомственную инструкцию о пропускном режиме в административных зданиях и на охраняемых объектах ГУ МВД России по Саратовской области и УМВД России по городу Саратову, утверждённую приказом ГУ МВД России по Саратовской области от 3 апреля 2017 года № 502дсп (с изменениями, внесёнными приказом от 5 августа 2019 года № 1097дсп)²⁶. Изучив материалы дела, суд кассационной инстанции пришёл к парадоксальному выводу:

«При рассмотрении данного административного дела не установлено нормативных правовых актов, регулирующих порядок пропуска на территорию органов внутренних дел лиц, имеющих статус адвоката, имеющих большую юридическую силу, чем Инструкция о пропускном режиме, утвержденная Приказом ГУ МВД России по Саратовской области от 03 апреля 2017 года № 502дсп (в редакции приказов ГУ МВД России по Саратовской области от 05 августа 2019 года № 1097, от 06 декабря 2019 года № 1664 дсп), которой руководствовались при осуществлении своей деятельности сотрудники Безуглая Н.Н. и Журов Р.Н.»²⁷.

Тем самым суд указал, что обязанности адвоката установлены неопубликованным актом ГУ МВД России по Саратовской области, что демонстрирует нарушение части 3 статьи 15 Конституции.

Существуют и крайние проявления нарушения прав защитников, например личный досмотр адвоката при входе в учреждения ФСИН или выходе из них на основании ведомственных приказов, в том числе вышеупомянутого Приказа Минюста России № 64-дсп «Об утверждении порядка проведения обысков и досмотров в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы и прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования»²⁸.

Проблема досмотра адвокатов была поставлена перед Конституционным Судом, который 20 июля 2021 года вынес постановление по данному вопросу²⁹. Хотя поводом для обращения в Конституционный Суд стала невозможность обжаловать действия сотрудников ФСИН, которые руководствовались Федеральным законом «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» и Приказом Минюста России № 64-дсп «Об утверждении Порядка проведения обысков и досмотров в исправительных учреждениях уголовно-исполнительной системы и прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования»³⁰, проблематика актов с пометкой «Для служебного пользования» не нашла своего отражения в постановлении Конституционного Суда.

Отказы предоставлять адвокату информацию на основании актов с пометкой «Для служебного пользования»

В Санкт-Петербурге следственный изолятор не отвечал на запрос адвоката о тайных визитах ФСБ к подзащитному. Адвокат выяснил, что к его подзащитному, находящемуся в ФКУ СИЗО-3 ФСИН России, приходили сотрудники ФСБ. Он направил адвокатский запрос, потребовав предоставить информацию об этих встречах, включая информацию о датах и продолжительности свиданий. Однако администрация ФКУ СИЗО-3 ФСИН России отказалась предоставить эту информацию со ссылкой на приказ Минюста, который имеет пометку «Для служебного пользования» (Приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении инструкции о работе отделов (групп) специального учета следственных изоляторов и тюрем ФСИН России»), поскольку запрашиваемая информация якобы является неотъемлемой частью личного дела обвиняемого. Суд первой инстанции посчитал такой отказ законным, ссылаясь на пункты 46–48 указанного приказа, согласно которым выдача копий документов, содержащихся в личных делах подозреваемых, обвиняемых и осуждённых, возможна только в суды, органы прокуратуры, информационные центры МВД, ГУВД, УВД, в Главный информационный центр МВД России, во ФСИН России, в территориальный орган ФСИН России. Апелляционным определением Санкт-Петербургского городского суда решение по делу оставлено без изменения³¹.

Формалистский подход находит отражение и в формулировках суда:

«Административный ответчик сообщил причину отказа в предоставлении информации, запрошенной адвокатом Крикуном Л.Л., в связи с чем несогласие заявителя с ограничением его доступа к ее получению посредством ответа на адвокатский запрос не свидетельствует о незаконности действий административных ответчиков».

Иными словами, суд посчитал, что формального наличия обоснованного объяснения адвокату причин отказа в предоставлении информации — ссылки на акт с пометкой «Для служебного пользования» — достаточно для того, чтобы признать такой отказ законным.

3.3. Анализ иной правоприменительной практики

Пересечение ограничения прав задержанных и защитников с проблемой неопубликованных актов нашло выражение в системной проблеме недопуска адвокатов в ОВД на основании введённого плана «Крепость». «Крепость» — это особое положение, которое вводится для защиты от нападения на отдел полиции. «Крепость» позволяет никого не впускать и не выпускать из отдела. Защитники и правозащитные организации неоднократно указывали, что зачастую план «Крепость» вводится под надуманным предлогом — с целью не допустить защитников в отдел и скрыть нарушения прав задержанных³². Например, Федеральная палата адвокатов в официальном письме отметила, что это выступает нарушением и профессиональных прав адвокатов, и конституционного права на защиту задержанных: «Есть основания полагать, что в действительности план “Крепость” не вводится и ссылки на него служат лишь основанием для ограничения прав адвокатов и их доверителей»³³.

Порядок введения плана «Крепость» крайне запутан и непрозрачен:

Существует три рамочных приказа МВД, два из которых с пометкой «Для служебного пользования», посвящённых организации безопасности объектов органов внутренних дел:
- Приказ МВД России от 12 апреля 2013 года № 200дсп «О мерах по совершенствованию деятельности дежурных частей территориальных органов МВД России»;
- Приказ МВД России от 24 марта 2015 года № 363дсп «Об организации деятельности территориальных органов МВД России и внутренних войск МВД России при возникновении чрезвычайных обстоятельств»;
- Приказ МВД России от 31 декабря 2014 года № 1152 «Об обеспечении безопасности объектов органов внутренних дел Российской Федерации от преступных посягательств», которым утверждена «Инструкция по обеспечению инженерно-технической укрепленности и повышению уровня антитеррористической защищенности объектов органов внутренних дел Российской Федерации от преступных посягательств».
На основании этих приказов начальником конкретного отдела утверждается план охраны и обороны отдела, который имеет гриф «секретно».
Введение плана «Крепость» в каждом конкретном случае в бумажном виде обычно оформляется следующим образом:
- Сотрудником отдела полиции составляется рапорт на имя начальника, в котором указывается, что конкретные обстоятельства дают основания полагать о необходимости введения плана действий отдела при чрезвычайных обстоятельствах.
- В случае если начальник отдела полагает, что есть основания ввести план «Крепость», то он проставляет визу согласования на этом рапорте.

Таким образом, очевидно, что это крайне нетранспарентный процесс, а основанием для введения плана «Крепость» является почти неограниченная субъективная оценка. Успешных примеров обжалований крайне мало, и, как правило, успешные примеры сводятся к признанию судом незаконным недопуска адвоката к задержанным. Например, последним из успешных примеров можно назвать дело, которое вёл Институт права и публичной политики: Симоновский суд города Москвы признал незаконным отказ сотрудников ОВД «Даниловский» пропустить адвоката Марию Эйсмонт к задержанным на митинге доверителям, но при этом суд не нашёл нарушений в решении о введении плана «Крепость», который был формальным основанием недопуска³⁴.

Отказывая в удовлетворении административного иска в части признания незаконным решения о введении плана «Крепость», суд формально указал следующее:

«…действия начальника ОМВД России по <адрес> по введению на территории органа внутренних дел плана “Крепость” были направлены на противодействие терроризму и обеспечение безопасности и антитеррористической защищенности объектов отдела, в связи с чем права административных истцов нельзя полагать нарушенными принятым решением о введении плана “Крепость” на <адрес> с вечера 15 июля 2020 года до утра 16 июля 2020 года».

Признавая незаконным отказ допустить Марию Эйсмонт к задержанным на митинге доверителям, суд отметил:

«…введение плана “Крепость” не могло служить препятствием для осуществления допуска на <адрес> адвоката в целях оказания квалифицированной юридической помощи лицам, привлекаемым к административной ответственности, в отношении указанных лиц в указанное время осуществлялись процессуальные действия, в здание ОВД в период действия плана “Крепость” имели доступ иные лица в гражданском, соответственно, план “Крепость” не ограничивал доступ всех лиц в здание ОВД. Административными ответчиками не было предоставлено доказательств суду, из которых можно было бы сделать вывод о том, что введенные планом “Крепость” ограничения распространялись и на вход в здание адвокатов для оказания квалифицированной юридической помощи задержанным».

Как видно из репортажа «Адвокатской улицы»³⁵, суд при принятии решения о законности введения плана «Крепость» анализировал только рапорт, на основании которого был введён данный режим, и краткие выписки из вышеупомянутых приказов с пометкой «Для служебного пользования», которые являются предельно неконкретными и содержат лишь общие фразы о том, что полиция обеспечивает безопасность. Примечательно, что сотрудники полиции посчитали угрозой «скопление граждан не менее 20 человек», которые пытались передать в отдел еду и воду, а также «граждан, представлявшихся адвокатами задержанных». УВД по ЮАО города Москвы подало апелляционную жалобу, которая в настоящее время оставлена без движения³⁶. Однако единообразие правоприменительной практики отсутствует даже по поводу законности «крепостного» недопуска адвокатов, например, по другому делу адвоката Марии Эйсмонт³⁷.

Получается, что на основании этих неопубликованных приказов МВД с пометкой «Для служебного пользования» ограничивается право задержанных на незамедлительную и своевременную юридическую помощь, а также право адвокатов на беспрепятственные встречи с доверителями.

В целом примеров ограничения прав граждан на том основании, что информация якобы отнесена к категории служебной информации ограниченного распространения, бесчисленное множество:

ограничение на выезд за границу для сотрудников МВД на основании документа с пометкой «Для служебного пользования»³⁸;
активиста арестовали за видеосъёмку автостоянки у здания межмуниципального отдела полиции, которая была запрещена на основании неопубликованной инструкции с пометкой «Для служебного пользования»³⁹;
в Чите ограничили доступ к командировочным расходам чиновникам — на смету поездки поставили пометку «Для служебного пользования»⁴⁰;
ограничение исследователей в доступе к архивной информации на том основании, что запрошенные документы содержат информацию, ограничение на распространение которой диктуется служебной необходимостью⁴¹;
суды принимают исследования, заключения, экспертизы, ссылающиеся на неопубликованные методики с пометкой «Для служебного пользования»⁴².

3.4. ДСП и Европейский Суд по правам человека

При рассмотрении жалобы ЕСПЧ использует четырёхступенчатый тест:

Было ли допущено вмешательство в права заявителя?
Было ли вмешательство «предусмотрено законом»?
Преследовало ли вмешательство законную цель?
Являлось ли вмешательство «необходимым в демократическом обществе»?

В контексте актов с пометкой «Для служебного пользования» нас интересует второй элемент теста. Необходимо отметить, что с самых ранних этапов своей деятельности ЕСПЧ выработал позицию, согласно которой понятие «предусмотрено законом» не просто отсылает к внутреннему законодательству. Европейский Суд указывает, что национальный закон должен быть достаточно доступным и предсказуемым, то есть сформулированным с достаточной степенью точности, чтобы позволить человеку — при необходимости с помощью соответствующих консультаций — регулировать своё поведение. Национальное законодательство должно отвечать этим требованиям, чтобы обеспечивать адекватную правовую защиту от произвола, и, соответственно, достаточно чётко определять объём дискреционных полномочий, предоставленных компетентным органам, и порядок их осуществления.

Вывод о том, что вмешательство не было «предусмотрено законом», достаточен для того, чтобы Европейский Суд признал, что имело место нарушение права, предусмотренного ЕКПЧ. Поэтому, установив, что вмешательство не было предусмотрено законом, ЕСПЧ, как правило, не будет рассматривать вопрос о том, преследовало ли данное вмешательство «законную цель» и было ли оно «необходимо в демократическом обществе».

Европейский Суд несколько раз высказывался в делах против России по поводу актов с пометкой «Для служебного пользования». Например, в вышеупомянутом пилотном постановлении по делу Томов и другие против России (об условиях транспортировки заключённых)⁴³ ЕСПЧ указал среди прочего: «Третий элемент, подрывающий эффективность средств судебной защиты, который характерен для данного дела, — это доступность нормативной базы, устанавливающей нормативные условия перевозки. Инструкция по перевозкам, которая является основным документом, устанавливающим основные требования к организации перевозок, была отнесена к категории “только для служебного пользования” и как таковая была недоступна для заключённых, заявляющих о нарушении своих прав. Суды, рассматривающие иск г-на Ракова, не рассмотрели этот аспект его представления в апелляционной инстанции»⁴⁴.

В другом пилотном постановлении по делу Ананьев и другие против России (об условиях содержания в СИЗО)ЕСПЧ выразил сожаление по поводу того, что Приказ Министерства юстиции РФ «Об утверждении Инструкции о работе отделов (групп) специального учета следственных изоляторов и тюрем ФСИН России» отнесён к категории «для служебного пользования» и не был опубликован⁴⁵.

В деле Горлов и другие против России⁴⁶ заявители жаловались на то, что во время их нахождения в учреждениях ФСИН за ними велось постоянное видеонаблюдение в камерах. На национальном уровне законность такого видеонаблюдения была обоснована в том числе ссылками на неопубликованный Приказ Министерства юстиции РФ от 3 ноября 2005 года № 204-дсп «Об утверждении Инструкции об организации службы по обеспечению надзора за подозреваемыми, обвиняемыми и осужденными, содержащимися в следственных изоляторах и тюрьмах уголовно-исполнительной системы». ЕСПЧ пришёл к выводу о нарушении статьи 8 Конвенции в данном деле. Европейский Суд отметил, что хотя он был готов согласиться с тем, что оспариваемое вмешательство имеет определённую основу в национальном законодательстве, он не был убеждён, что существующая правовая база совместима с требованием «качества закона». Наделяя администрацию СИЗО и пенитенциарных учреждений правом использовать видеонаблюдение, закон не определил с достаточной ясностью объём этих полномочий и порядок их осуществления, чтобы обеспечить человеку адекватную защиту от произвола. Фактически в интерпретации национальных судов национальная правовая база наделяла администрацию СИЗО и пенитенциарных учреждений неограниченными полномочиями по помещению каждого лица под постоянное, то есть круглосуточное, видеонаблюдение безоговорочно, в любой части учреждения, включая камеры, на неопределённый срок, без периодических проверок. В существующем виде национальный закон не предоставляет практически никаких гарантий против злоупотреблений со стороны властей.

Таким образом, ЕСПЧ усматривает проблему в регулировании правоотношений на основании актов «для служебного пользования». Однако Россия не предпринимает шагов для какого-либо системного изменения ситуации. Например, отчитываясь в Комитет министров Совета Европы об исполнении постановлений по группе дел, связанных с условиями перевозки заключённых, Россия указала, что приказами «для служебного пользования» внесла изменения в приказы «для служебного пользования»⁴⁷. Это вписывается в общий контекст закрытости России, которую, например, демонстрирует исполнение постановления Большой палаты Европейского Суда по делу Роман Захаров против России. В этом деле ЕСПЧ признал нарушением Конвенции использование системы «СОРМ-2» — практику произвольного прослушивания граждан спецслужбами, порядок осуществления которой установлен де-факто засекреченными техническими регламентами, а информация о внедрении данной системы приравнена к государственной тайне.

3.1. Права подозреваемых, обвиняемых и осуждённых и членов общественных наблюдательных комиссий

3.2. Права адвокатов и защитников

3.3. Анализ иной правоприменительной практики

3.4. ДСП и Европейский Суд по правам человека