Заключительные замечания

Основные выводы

Анализ правового регулирования и правоприменительной практики позволяет сделать вывод, что чёткое определение служебной информации ограниченного распространения отсутствует и что должностные лица при отнесении информации к этой категории руководствуются критерием «служебная необходимость», который не определён ни в законодательстве, ни в доктрине. Как следствие это, вместе с текущей тенденцией на закрытость государства, регулярно приводит к ситуациям, когда:

  • органы власти широко интерпретируют понятие «служебная необходимость» и допускают произвольные правоприменительные решения, в том числе относят к служебной информации ограниченного распространения ту информацию, которая должна быть доступной и которая представляет общественный интерес;
  • к служебной информации ограниченного распространения относятся акты, устанавливающие правовой статус органов государственной власти и подведомственных организаций, а также права, свободы и обязанности граждан, порядок их реализации, сведения об исполнении бюджета и расходовании государственных ресурсов и иные категории информации, которые в соответствии с пунктом 1.3 Положения о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения;
  • права человека и гражданина ограничиваются не на основании федерального закона, а на основании неопубликованных ведомственных нормативных правовых актов;
  • широко применяются неопубликованные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Причинами являются:

  • совмещение в рамках института служебной информации ограниченного распространения нормотворческих, исполнительных и контрольных полномочий в руках исполнительной власти, что не соответствует принципу разделения властей;
  • неопределённость положений действующего законодательства, свободно допускающая безосновательное расширительное толкование полномочий органов власти, в частности связанная с отсутствием системы запретов, недвусмысленно определяющих для федерального законодателя и федеральных органов исполнительной власти сферы, в которые они не должны вторгаться (вместе с тем в области прав и свобод человека и гражданина должно действовать общедозволительное регулирование, то есть для граждан — «разрешено всё, что не запрещено», а для власти разрешено только осуществление прямо предусмотренных полномочий);
  • низкая эффективность судебного нормоконтроля, привязанного к запрету проверять целесообразность действий органов власти;
  • неопределённость формулировки «целесообразность» позволяет судам уходить от решения сложных и неудобных вопросов в пользу сохранения силы оспариваемого решения и/или акта, однако в отношении актов исполнительной власти не может действовать презумпция их конституционности и соответствия нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу;
  • игнорирование положений статьи 18 Конституции, согласно которой непосредственно действующие права человека, обеспечиваемые правосудием, а не интересы государства определяют смысл закона и всей деятельности органов власти.

Таким образом, законодательство, регулирующее порядок обращения со служебной информацией ограниченного распространения, нуждается в реформировании. Можно предложить множество различных вариантов (например, упорядочить правовое регулирование через принятие федерального закона о служебной тайне). Однако серьёзное и эффективное реформирование правового режима невозможно без наличия на это политической воли. Ни один из разработанных вариантов не будет эффективным, учитывая текущую тенденцию на закрытость и особенности применения законодательства об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов.

Вместе с тем даже существующее регулирование может быть приемлемым при надлежащем и эффективном судебном контроле, если суды будут проводить проверку законности отнесения документов к категории «для служебного пользования» на предмет соответствия части 4 статьи 15 и части 3 статьи 55 Конституции. Однако сейчас суды при оценке конкретного дела в большинстве случаев подходят к анализу формально, устанавливая, было ли у органа/должностного лица полномочие принимать решение о проставлении пометки «Для служебного пользования». Как указывалось в докладе, иногда суды принимают решение о том, что нормативный правовой акт с пометкой «Для служебного пользования» соответствует нормативным правовым актам, имеющим большую юридическую силу, даже без ознакомления с текстом оспариваемого акта. То есть пометка «Для служебного пользования» фактически становится сакральным и непоколебимым грифом.

Как регулируется доступ к служебной информации ограниченного распространения в других странах

Сравнивать Россию и другие страны затруднительно: в каждом государстве свои законодательные и, главное, правоприменительные и политические особенности. Вместе с тем институт ограничения доступа к чувствительной информации существует во всех государствах. Однако юристы, проводившие правовое исследование, не обнаружили каких-либо серьёзных проблем в области прав человека, связанных с отнесением информации к служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне (или к аналогам). Юристы, проводившие правовое исследование по Италии, отметили, что вопросы прав человека могут возникнуть в основном в связи с государственной тайной: например, как указал Европейский Суд по правам человека при рассмотрении дела Абу Омара, статус государственной тайны может стать препятствием для поиска истины в отношении серьёзных преступлений, связанных с нарушением прав человека (таких, как дела, связанные с «чрезвычайной выдачей»), поскольку он может обеспечить безнаказанность виновных.

В англоязычном приложении к докладу содержится информация о том, как этот вопрос урегулирован в Великобритании, Германии, Италии и Франции. Исследование об особенностях регулирования служебной информации ограниченного распространения в этих юрисдикциях делали pro bono юристы зарубежных юридических фирм. Они отвечали на следующие вопросы:

  1. Есть ли в вашей юрисдикции категория закрытой информации, подобная российским «служебная информация ограниченного распространения» или служебная тайна (помимо государственной тайны)?
  2. Как это регулируется и каковы критерии отнесения информации к служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне?
  3. Каков порядок отнесения информации к категории служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне?
  4. Кто обладает полномочиями по отнесению информации к служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне?
  5. Какие существуют ограничения на отнесение информации к служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне, то есть какие виды информации не могут быть отнесены к служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне?
  6. В случае отнесения информации к категории служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне кто может иметь доступ к этой информации?
  7. В каких сферах / органах власти чаще всего встречается служебная информация ограниченного распространения или служебная тайна?
  8. Могут ли граждане/НКО оспорить отнесение информации к категории служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне?
  9. Каков баланс между правом на доступ к информации и отнесением информации к служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне?
  10. Существуют ли какие-либо проблемы в области прав человека, связанные с отнесением информации к служебной информации ограниченного распространения или к служебной тайне?